医史新论 | 国家缺位的防疫

 

国家缺位的防疫

——1958-1964年河北伤寒疫情的政府应对

王胜

（河北省社会科学院历史研究所助理研究员）

摘要

在“大跃进”运动中，全国多个省市暴发伤寒疫情，河北是华北地区发病最严重的一个省份。虽然省内各级政府采取多项措施，但并未能使疫情得到有效控制。究其原因，一是因为“大跃进”运动期间过分强调生产，“抓了工作，忘了生活”，而随后的大饥荒又使疫情加重;二是调整时期大量社队医务人员被精减下放，防疫措施难以落实。人民的健康是进行一切生活、生产活动的基础，而疫病防治是保障人民健康的前提;保证每一个公民的健康，应该是决策者的首要目标。大量多发病、流行病和传染病必须由国家来防范，不仅在社会变迁或转型时期尤为重要，更是推进“健康中国”建设的必由之路。

关键词

1958-1964年 河北省 伤寒疫情 政府应对

“大跃进”初期，生活的集体化为疾病传播提供了便利条件，伤寒疫情在全国多个省市暴发。至1964年，河北省是华北地区伤寒病情最严重的一个省份，也是全国伤寒发病最多的省份之一，累计发病人数高达20余万，死亡3000多人。史学界最早涉及此次疫情的是李洪河的《新中国的疫病流行与社会应对(1949-1959)》一书，但该书仅提及邯郸的伤寒疫情，亦未展开论述。此后，笔者利用河北省档案馆的文献资料和田野调查获得的口述史料,对这次伤寒疫情的流布状况、流行规律进行了详述和总结，并重点分析了疫情暴发的社会成因。本文拟更进一步，从疫情防治人手，侧重梳理地方政府应对伤寒疫情之曲折历程，将防疫与国家当时的政治环境、经济条件、社会变迁结合起来，探析影响防疫成效的深层次原因。

一、从被动治疗到主动预防

1958年下半年，伴随着生产“大跃进”带来的人口大规模聚集和流动，伤寒疫情也出现了“大跃进”态势，在三四个月内，河北省发病人数即由1957年的3086人攀升至近5万人，死亡1439人，一些村庄因此而停产。无极县自9月下旬发现病人，到10月上旬，就发病1221例，死亡15例，同时伴发家畜流行病，短时间内即死亡牲畜400多头。发病严重的村，有70%的劳动力不能下地。新城县马张村同时病倒130余人，致使20万斤红薯、全部的玉米无法运送回村。大面积伤寒疫情导致的劳动力短缺直接影响到河北省的生产大跃进和“三大元帅”升帐,因而受到省委、省政府的高度重视。疫情发生后，省爱国卫生运动委员会于1958年9月底发出通报，要求“ 发病地区迅速组织力量，采取一切措施进行扑灭，控制疫情发展”。自此，河北省防治伤寒的战役正式打响。

然而，在大跃进的狂热中，如此严峻的疫情却未引起专区和县级领导的重视。如雄县发生伤寒疫情后，卫生部门不积极防疫，反而“ 单纯依靠上级支援，向省要人要钱要药，但当拨给药品后，当地卫生部门又扣存药品人库，以致部分病人用不到药。该县在涞水的钢铁工地，伤寒病人很多，可是用不到药，致使伤寒疫情不断蔓延扩大，严重地影响了生产”。10月19日，省委书记张承先亲自主持召开电话会议，要求“各地必须把当前扑灭疫情，看成是- .项维护人 民健康，保证生产，巩固人民公社，进一步密切党群关系的重大政治任务”。各专区也先后召开县委书记会议和县防疫站站长、医院院长会议，详细布置有关防治伤寒的具体措施和任务。但是，11月初，伤寒疫情仍处于上升趋势。电话会议显然没有引起基层干部群众的重视，并没有真正落实。

有鉴于此，河北省爱卫会派出工作组，深入各地了解伤寒流行和疫情防治开展情况。邯郸专区报告成安县只有361名病人，但省工作组仅在该县两个村调查，即发现病人321名。此外，交河、徐水、香河、任丘、静海等县均底码不清(底码，档案原话，系方言，即底数，此处指统计数字一笔者注)， 不仅疫情仍严重流行，且病死率最高达到13%。这样的情况在唐山等地区也非常普遍。究其原因，在于县以下处于劳动生产第一线，在大跃进“上卫星”的高压指标下，为完成任务，大部分县级党政领导将注意力集中在中心工作，对疫情麻痹大意，甚至存有侥幸心理。他们认为天气已冷，苍蝇减少后，疫情会自消自灭，因此没有认真落实省和专区的防疫措施，致使疫情不但未能及时得以控制，反而继续扩大蔓延开来。

然而调研中也发现了个别地方防治工作卓有成效，其中较为典型的是献县和青县。电话会之前，献县共发生伤寒病人1430名，疫情相当严重，但由于他们采取了集中收容病人、严格隔离、认真治疗等措施，很快就控制了疫情的发展，自10月下旬即未再发生新病人，而且病死率只有1.9%。青县周围的县份伤寒流行都比较严重，尤其是静海和黄骅更是天津专区流行最严重的县份，而且在10月19日以前，青县也发生了7名病人。在被疫情包围的情况下，青县县委坚决贯彻了省委电话会议的精神，具体指示各级党委和卫生部门，采取对内隔离、对外封锁等措施，到11月初，仅新发3例，既控制了本县境内疫情的蔓延，又阻止了外地疫情的侵袭。

11月10日，河北省卫生厅专门召开了“防治伤寒献县现场会”，组织全省各专区、县卫生科、防疫站领导干部，学习、借鉴献县“打主动仗”的经验:首先是县党委高度重视，将其视为“关系到党群关系和巩固人民公社、促使工农业生产“大跃进”的带有极大政治意义的问题”，并对灭病当中玩忽人命的失职人员给予恰当处分，为灭疫开路。其次是建立三级疫情报告网和三级隔离网，提出“宁可误报、不可不报”和“宁可隔离错，不可不隔离”的口号，发现病人及时隔离治疗，控制传染源。同时发动群众大搞卫生，切断-切传播途径，并想方设法远赴上海、武汉、北京等地购买疫苗，进行预防注射。为解决病人营养问题，还发动了“献鸡子(鸡子指鸡蛋一笔者注) 运动”。由于对后期病人管理和营养得当，大大降低了死亡率。

对于全省被动、失控的防疫局面而言，这次现场会可谓是“紧要关头的紧要措施”。不仅扭转了普遍存在的忽视疫情的麻痹思想，并且传授了一套比较系统可行的防治措施。献县现场会后，河北省伤寒防治工作才真正落到实处。各县将抽去做中心工作的卫生干部调回到防疫工作中，并以卫生部门为主，结合文教、青年团、妇联、农、林、粮食等部门组成县、乡防疫委员会或指挥部，分队包户，开展防疫救治。同时，省和各专区也抽调城市医务人员到疫情较严重的地区进行专项检查、指导，以协助和督促基层防疫工作的进行。天津专区是河北省最早出现伤寒病人也是疫情最严重的专区，发病人数占全省伤寒病人总数的40%强。因此，省爱卫会派出由23人组成的津专工作组，协助津专防治伤寒。据不完全统计，天津专区参加防疫的卫生人员有4820人，组成320个防治组，进村入户，协助防疫和治疗。

在疫情多发区，各地还相继建立起三级隔离病院[当时的三级隔离病院包括县、乡两级医院和多发病村庄建立的临时隔离病院]，集中治疗现患伤寒病人，并制定了消毒、护理、营养、探病等防疫卫生管理制度。大疫当前，集中隔离、治疗作为最直接有效的措施得到大力推广。为解决药品匮乏和医疗质量差等关键问题，河北省委专门召开了医生现场会，组织医生学习、交流有关中西结合防治伤寒病的方法，号召医生充分发挥传统中医中药的作用，尤其是学习献县普济医院创行针灸治疗伤寒病的有效办法，以解决贵重药品不足的问题。现场会上，霸县(今霸州)使用大黄皂角丸、白虎汤和银翘散，武清使用马齿苋汤等有效方法也得到推广。中医中药以及针灸疗法的普及和运用，有效缓解了燃眉之急。

从电话会与现场会后的执行情况，可以看到，会议形式和上级领导的重视程度直接影响着防疫的效果。在当时的物质条件下，电话会议传达范围有限，接到电话的个人一这里主要是县委 书记本人，对卫生工作的态度和认识直接决定着当地防疫任务能否落实和落实程度。现场会则不同，现场聆听省级领导的报告，参观、学习增加感性认识的方式，除了能让党政领导看到自身差距，认识到其“政治意义”外，医疗卫生部门的负责人也学会了具体的防疫方法。政治与技术联手,使疫情防治工作有了突破性进展。

由于工地是伤寒疫情的主要集散地，1958 年11月中旬，河北省钢铁指挥部在涞水县召开钢铁冶炼工地卫生工作现场会。12月初，全省工地卫生现场会议又在涞水举行。这两次现场会后，省和各专区组织专业工作组办助水库、钢铁等工地开展卫生防疫工作。各工地每个连都确定专人管理粪便，厨房一般要求达到 “五有”(有防蝇设备、有工作服、有口罩、有防尘设备、有渗水井)、“三无”(无蝇、无蛆、无垃圾)、“四净”(炊具净、食具净、墙壁净、锅台净)，民工个人卫生也有了很大改进。此外，各工地还开始实行隔离、检疫制度，就地修建隔离病院，规定病人一律人医院，不治愈不准回家。对新来民工进行检疫，限制疫区民工调人工地.这些措施的施行，降低了民工的发病率，涞水第二冶炼厂发病率由30%'下降到2% ( 包括其他各种传染病)，劳动出勤率上升到99. 6%。同时，这些行之有效的措施也在一定程度上减少了伤寒疫情在工地和村庄之间的相互传播。

1959-1960年，河北省的伤寒疫情有所减弱，但发病人数仍在两三万人以上。大量病菌携带者的存在，使疫情随时都有可能再次大面积暴发。1961年夏，困难时期的大饥荒造成民众普遍身体虚弱、免疫力下降，给伤寒疫情造成了可乘之机，当年发病率和死亡率再次攀升,形成了第二个发病高峰。

1961年秋，在学习毛泽东的《 论调查研究》之后，河北省卫生防疫站开始对献县、沧县、元氏、清苑等伤寒严重流行的地区展开重点调查，同时对全省疫情做了为期半年的点面结合的大规模摸底调查，使各级党政领导和卫生部门对全省伤寒疫情的严重程度、发病规律有了比较切实的了解。1962年年初，河北省将伤寒、副伤寒确定为当年防治的重点传染病之一，并提出“全面安排，抓好重点，及早下手，贯彻全年”的防治方针和“一手抓预防，一手抓疫区处理”的工作方法，要求三五年内控制流行，把发病率降低到1957年疫情的水平( 城市不超过2/10万，农村不超过4/10万)。自此，疫情防治工作开始由被动治疗转为主动预防。

普遍接种伤寒疫苗是预防伤寒发病及传播的有效措施之一。由于当时国家疫苗生产严重不足，分配给河北省的疫苗数量无法满足全民注射的需求，只能以重点地区(往年疫村及周围村)和重点人群(4- -20岁儿童和青少年)为注射范围。在河北农村，如此大规模推行预防接种尚属首次，,多数地区的干部和医务人员对其重要性和必要性认识不足、重视不够、宣传更不到位。再加上公社以下医务人员匮乏，是年预防注射全程接种率多在半数以下。

疫区处理是预防伤寒疫情的另一主要措施。伤寒杆菌主要通过水、日常生活接触和苍蝇进行传播，故疫区处理主要是通过改良水井、保护水源、饮水消毒、隔离和保持环境卫生来切断传染途径。1962 年，河北省将几年来疫区的处理经验和工作方法加以整理、提炼，制定并出台了《河北省卫生防疫站关于伤寒疫区处理的十六条规定》，具体指导各地疫区处理工作。

根据《河北省卫生防疫站关于伤寒疫区处理的十六条规定》要求，天津市以重点疫村、老疫村、水围村和饮水条件恶劣村为重点，当年改良饮水井830眼，饮水消毒1444眼，分别比上年增加1.46倍和1.17倍，受益人数占农村总人数的15.2%。在伤寒流行前和流行时抽样调查饮水井6050眼，余氯含量0. 1毫克/升以上者3419井次，合格率为56. 5%，部分重点疫村合格率为88. 3%。

除加强预防措施外，治疗所需的物力、财力支持也必不可少。由于西药合霉素见效快，逐渐成为治疗伤寒的主要药品。当时彻底治愈一位患者的平均花费约为30-50元。这对于每个劳动日工分仅值几毛钱的农村来说，是一笔很大的负担，看不起病和治疗不彻底的情况普遍存在。

在疫情较为严重的阳原县灰泉大队，为使病人快速康复，各级部门及时送粮送药。县和公社拨给白面136斤，白糖50斤，大队发放小米100余斤;县卫生部门下拨40斤消肿粉和15斤葡萄糖粉给病人食用，还预拨给公社卫生院1000元现金购买急需药品;专区药材部门特地从省里购进部分氯霉素予以支援。在用药方面，为不耽误治疗，该县执行“先看病，后要钱”的原则，然后再酌情采取药费减收、免收等不同办法，共减免药费达52人次，1500 余元，使所有病人都得到及时治疗。河间县一户四人患病，共需药费140元，减免后个人仅付40元。户主感动地说:“要不是共产党这样关心人民，俺家没钱治病，最少也得死两三口人。”但是，在国民经济刚刚开始恢复的1962年时，在财力、物力方面能达到上述支持力度的县份为数较少。

1963年，河北省卫生防疫站提出具体目标，要求各地预防接种率达到80%。然而，这一年对于伤寒防治来说，却是祸不单行。先是河北省卫生防疫站购进的部分菌体疫苗含菌量减半，而省防疫站在未看到疫苗说明书的情况下，仍要求按原来剂量注射，致使当年春天的实际注射量仅为应注射量的1/2，近半数地区的疫苗未达到免疫效果。随后到夏季疫情高发期，河北中南部地区遭遇特大洪涝灾害，加速了伤寒杆菌的繁殖和传播，形成了伤寒发病的第三次高峰。而灾区社队两级医疗机构大部分被洪水冲垮，无力自救;大水围村，又使防疫工作一时难以得到外援，导致疫情大面积扩散，疫期延长。

1963年特大水灾后，灾区水源破坏严重，给饮水消毒工作增加了难度。大部分灾区的医生既要救治患病灾民，又要兼负自家生计，几乎无暇他顾。幸而中央、河北省以及其他地区运送了大量救济款、救济品和药品，才使灾民普遍获得减、免费医疗。在救灾的同时，也使伤寒等疾病得到一定程度的控制。

由上可见，自1958年秋季至1963年，河北省级政府和卫生部门一直处于防疫工作的主导地位。专区、县两级被调动起来后，尤其是县级党政和卫生部门，在防疫中起到了主体作用。县防疫站人员一般都能在收到疫情报告后当天进人疫区。在疫情较为严重的地方，专区防疫站人员也会在两三天内到达疫区，协助治疗。但是，伤寒疫情并没有因此得到根治，而是一直起伏不定，发病人数处于数万人的高位。

在伤寒疫情暴发和持续的6年间，我国经历了“大跃进”和大调整两个历史时期，除了大饥荒和河北的洪涝灾害外，从中央到地方各级政府对疫情的态度和相关决策的失当也是导致疫情防而不止的重要原因。

二、重工作轻生活:“ 大跃进"期间防疫决策失当

从现有资料来看，在此次伤寒疫情防治中，很难看到中央政府的身影。笔者仔细梳理了河北省档案馆保存的数百份相关文件,来自中央卫生部的只有三份，分别为1957 年全国各省市自治区伤寒发病人数统计、1958年年底要求上报疫情的文件和1961年卫生部生物制品研究所关于新研发疫苗试种效果的报告。至于1958年全国范围的伤寒疫情，目前尚未看到国家出台全国各地疫情通报以及统一安排部署防治疫情的文件。也就是说，这堪称新中国最大的-次伤寒疫情，并未被纳人国家重大公共卫生事件应急治理轨道，基本上属于省级政府自行主导的地方性行为。

尽管1958年邯郸专区伤寒疫情之严重曾引起毛泽东的注意，认为疫病的主要原因是某些领导干部“抓了工作，忘了生活"，但是这个批示不知何故并未下发。检索“新中国疫病流布和防治大事记”，毛泽东曾在1951年9月和次年3月，对防疫工作做出过如下指示:“ 今后必须把卫生、防疫和一.般医疗工作看作一项重大的政治任务，极力发展这项工作。”“全国各地普遍注意疫情，有疫者治疫，无疫者防疫。”③此后，中央政府将防疫的重点集中在血吸虫病和鼠疫上。

伤寒与血吸虫病同属乙类传染病，但从中央层面来看，其待遇却有天壤之别。1955 年冬，毛泽东发出“一定要消灭血吸虫病”和“限期消灭血吸虫病”的号召，并亲赴湖北疫区视察，并在杭州亲自领导制定灭病规划。1958年夏，江西省余江县消灭血吸虫病的消息见报后，毛泽东更是“欣然命笔”，写下著名诗篇《送瘟神》。血吸虫病在中国南方流行了2000多年，仅两年多的时间就取得了显著的防疫效果。

而在全国普遍流行的伤寒疫情，恰恰在全民狂热的“ 大跃进”中暴发，令决策者无暇顾及。“大跃进”开始后，“以粮为纲”、“以钢为纲”成为压倒-切的中心工作，其他部门工作均受到程度不同的影响。如何处理中心工作和各部门工作的关系，受到时人的关注。官方对此问题的答复是，“我们各个部门的力量必须拧成一股绳，在党委的统一领导下， 一方面通过自己的业务为党的中心工作服务，另一方面又通过党的中心工作来推动本部门的具体业务”。而当时的实际情形是，几乎所有的力量都投入“不仅是最大的政治，也是最大的和最重要的实际”的中心工作中，卫生工作被边缘化。尽管河北省委省政府和卫生行政部门在伤寒防治上下了很大的功夫，但其努力只能限于防和治，涉及医疗设备和药品生产等根本问题时，还是“胳膊拧不过大腿”。而农村患者所属的生产大队，处于生产第一线，是生产任务和压力最大的地方，大队干部往往顾此失彼，使中草药的生产和采集受到影响。这些都导致防疫工作处处掣肘，被动局面一时难以扭转。

以上问题在疫情最严重的1958年尤为突出。当时防疫所需医疗器械和药品严重不足，除制药工业体系不完整等客观原因外，“有设备、有技术，总之有条件生产而缺乏安排，更吃紧的是原材料排不上队”，是当时医药生产的主要问题。医疗器械生产被其他机械生产“挤掉了”，小品种“丢掉了”，合厂并社把-些品种给“并掉了”，使医药生产受到影响。在中草药采集方面，“从领导问题上说有被忽视的现象，特别是劳力排不上队，所以部分野生药材产新时无人刨采，家种药材缺乏田间管理，产量下降，收购计划只完成88.7%，比上年下降6%。张家口赤诚、怀安生产贯众无人刨采，来了疫情要求天津市支援。邯郸地区大量出产苍术和黄芪，1957年收购27万斤，58年收量甚微，不得不从山西调入5万斤，这是极不应该出现的反常现象”。而这些“反常现象”显然也不是地方政府和卫生行政部门凭一己之力所能改变的。

自1958年11月献县现场会后，河北省各级政府和医疗行政部门从深人摸查疫情，到积极采取各种防治措施，是下了很大功夫的，但与此同时，地方政府对疫情有意无意的遮蔽，又影响了防疫的效果。除档案资料以外，笔者查阅了《河北日报》、中共河北省委办公厅的内部刊物《河北建设》和河北省委主办的内刊《东风》等报刊，均未见到对伤寒疫情的报道。在疫情最严重的1958年11月，有个别档案文件注明“ 抄送报社、电台”等字样。笔者按图索骥，在相应日期，《河北日报》的确有关于卫生防疫的报道，只是档案中的“伤寒”一词，均被“疾病”或“传染病”等笼统的说法替代。档案中数以万计的患病人数和疫情的严峻局面在报纸上改头换面为“卫生大跃进”“兵强马壮”,或者只提到已经被消灭或控制的梅毒、黑热病、地方性甲状腺肿等疾病，对于伤寒及伤寒疫情的严重程度根本未置一词。

笔者在原属石家庄专区的深泽、无极、晋州等地调研时，走访了数十名曾在岗南水库(据档案记载，岗南水库工地是1958年伤寒疫情的主要集散地之一)、黄璧庄水库和横山岭水库工地做过民工的村民，其中包括管辖百余人的连长和管辖50余人的班长。座谈中却意外发现他们众口一词，均称水库工地从来没听说过有人患伤寒病。甚至在黄璧庄水库调查报告中明确记载的副伤寒患者一无极县民工赵某，也否认自己曾经患过伤寒，只记得自己生过病，吃过病号饭，但不知道自己生的什么病。在疫情严重的无极县泗水村访谈时，曾经的水库民工肯定地对笔者说，那时村里有“瘟灾”(指伤寒疫情)，但是水库没有。由于难以寻访到当时的水库和省防疫站负责人，档案资料中亦无明确要求疫情保密的文件，所以从报纸公开报道的方式和内容以及民工的反映来看，可以推测，为了确保水利、钢铁等工程顺利进行，当时可能是对工地疫情进行了隐瞒，从而为疫情的反复埋下了隐患。

三、重粮食轻医疗 :大精减导致基层防疫人员缺失

如果说1958年是生产大跃进排挤了防疫工作，那么，国民经济调整时期则是粮食问题压倒了健康问题。精减下放造成基层医务人员的大量流失，仅凭省、专、县三级防疫站的医务人员进行防疫，实属杯水车薪。专区、县防疫人员离开疫区后，疫情复发频仍也从反面证实了这一点。故而，基层医务人员被大量精减，是主动预防阶段防治措施未能有效落实的直接原因。

1962年6月，根据中央提出的“精简机构，减少经费开支，减少商品粮，加强农业战线”的精神，河北省卫生系统将地段医院(县医院的派出机构)中80. 8%的国家工薪人员转为公社或医生集体经营，有的专.区转员率甚至高达90. 5%。“由于医务人员转吃农业粮的要求急，任务大，转后安排不落实，出现了很多问题。部分地区由于压缩任务过大,致使散了摊子、拆了机构下放人员。”徐水县地段和公社两级机构中医务人员原有237名，压缩了190人，大部分下放到生产队，名义上是建立保健站，实则是个体开业，收入己。涉县为完成压缩任务，为公社以下吃商品粮的人员全部办了退职手续。此外，还有不少县甚至将卫生行政领导部门与文教局合并，大大削弱了农村基层卫生组织及其领导力量。

到1963年，精减任务更加艰巨，前两年--直保留的少数国办地段医院这次也未能幸免。石家庄专区原有地段医院57个，在编592人。1963年除保留平山等5个县89人的编制外，其他一律转为公社集体经营，实行单独核算，自负盈亏。在全专区地段医院医务人员中，转集体制的246人，23人外调，其余323人均退职或回村务农。

因此，在各地伤寒疫情调查报告中，反映基层医务人员“经济上自负盈亏，抽人搞卫生防疫工作没有报酬，影响业务收人，有不满情绪，对此项工作十分被动”,“下层医疗机构不健全,疫情报告不及时”,“特别是基层医疗体制改变后，有的医生只顾自己赚钱得利，有疫不报，给疫情传播造成了机会”等内容比比皆是，严重者首发病例发生100天以后，已经暴发流行，才被上级发现。有的村医迫于生计，单纯治疗观点严重，对疫区处理工作不免有所轻视。大规模预防接种工作也同样需要大批基层医务人员来配合完成,但由于以上原因，疫苗注射工作开展非常困难，虚报、浪费现象严重，使本来就供应不足的疫苗很难发挥作用。

这种现象不独为河北特有，其他省市的调查也显示，“近年来由于体制变动较大和人员下放，不少卫生基层组织涣散，未能随形势变化及时整顿组织。医院扩大巡回医疗预防工作也有些放松，使很多病人不能被早期发现和及时采取有效措施，严格隔离治疗。有的重点疫区漏报率竟高达85.7%。40%患者是发病7天后才住院隔离治疗，主要原因大部分都是早.期误诊。”

在1962年的全国卫生厅(局)长会议上，河北省将这一问题反映出来，并明确提出:“卫生事业是社会福利事业，国家或有条件的公社、生产队举办卫生事业是社会主义国家性质所决定的，是在农村基层卫生工作的阵地中，社会主义是不是要占领(的问题)。解放十几年来的事实证明，国家在农村举办卫生事业是非常必要的。”同时，呼吁“对公社以上医务人员(包括集体举办)均应供给商品粮，对前- -段转吃农业粮过头、而且不能很好安排工作的，要有步骤的调整过来...加强农村卫生工作的领导，县卫生科均应保留独立的建制和一定数量的编制，与文教局合并的应予分开”。

应该说，这些建议确实符合社会主义发展方向和中国国情，也是防疫工作所必需的。但在当时的政治、经济大环境下，这些合理化建议却因与精减政策相违背而未被采纳。

四、疫情结束及其反思

1964年6月，副霍乱疫情传人河北。因其“属于国际检疫传染病，帝国主义和修正主义知道了，不仅造谣诽谤还会在国际贸易上封锁我们”;河北省直接威胁北京，还有两个重要海港和北戴河，“都是外国人进进出出的地....对外影响很大”,而受到党中央的高度重视，周恩来总理亲自督促，中央调派南方四省防疫人员支援，卫生部指导性的文件雪片般飞来，基层医疗机构得以恢复重建....来自中央的巨大支持使河北的防疫局面发生了根本性的转变。1965 年，毛泽东又发出“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的重要指示，医疗卫生政策和资源开始向农村倾斜，并且为农村培养了一大批半农半医的医务人员( 即赤脚医生的前身)，这一系列的措施在使副霍乱疫情得到控制的同时，也基本消灭了伤寒、疟疾等肆虐河北大地数年之久的各类较严重的传染病。

由上可见，疫情防治成效与中央层面重视与否息息相关。20世纪50年代至60年代初，是新中国政策变化导致社会变迁频繁的时期，而社会变迁与疾病，尤其是与传染病之间的关系却没有引起决策者的足够重视。伤寒与副霍乱同属肠道传染病，传染途径相同，如果当初伤寒疫情暴发后，国家能从政策上给予大力支持，加强农村基层卫生组织建设，广泛做好卫生宣传，有效落实预防接种和饮水卫生，伤寒疫情就不会那么严重，副霍乱也可能就不会在河北农村泛滥，国家的形象和利益也就不会受到威胁。

在中国的体制下，一项重大的经济或社会政策背后，是否获得最高决策者的支持，以及由少数最高决策者构成的最高决策层能否达成共识、形成清晰的政策目标，对于决策议程的及时设置以及政策的有效制定和出台，具有极为重要的推动作用。由最高决策者进行政策倡议或直接推动改革，在中国各历史时期都不鲜见。就卫生领域而言，爱国卫生运动、防治血吸虫病和副霍乱、20世纪70年代合作医疗制度的发展乃至当前新农合以及当前的城乡居民医保制度的建立与推广，无一例外。相反，得不到最高决策者的重视和倡导，如本文所述的伤寒疫情，仅由地方推动而中央不动，不但使地方职能屡屡受限，想做的做不了，而且能做的部分也因人、财、物的缺乏做不好，导致事倍功半，难以取得显著成效。

人民的健康是进行-切生活、生产活动的基础，“ 没有全民健康，就没有全面小康”,而疫病防治是保障人民健康的前提，其重要性和特殊性，是决策者应该充分认识和高度重视的问题。“出于伦理和现实的考虑，在任何一个国家，尤其在始终坚持社会主义公平原则的中国，保证每一个公民的健康应该是决策者的首要目标。”大量多发病、流行病和传染病要由国家来防范，是公共卫生的基本含义。这一点，不仅在社会变迁或转型时期尤为重要，更是推进“健康中国”建设的必由之路。

原刊于《医疗社会史研究》第四辑（2017年12月），如需转载，请在本号后台留言或发送电子邮件。篇幅所限，注释从略。

编辑：段丰文   责编：李津萍、陆丹妮

编审：张勇安